人民政协在国家治理体系中的作用的探析-九三学社遵义市委员会
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人民政协在国家治理体系中的作用的探析
2019年03月27日  来源:     理论研究

   

                              

                      巩章义        遵义师范学院  

    

    

  摘要:人民政协作为国家治理体系中的重要的政治机构,在我国的革命和建设中发挥了重要的作用。是具有中国特色的制度安排。政协不是权力机关和决策机构,而是各界别发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。人民政协在国家治理体系和治理能力建设的过程中,不仅要发扬政协的民主协商、民主监督和参政议政的功能,人民政协更应开拓创新,推动旗下的各界往下耕耘,发展自律性组织和公益性组织,成为国家治理体系中国家、市场和社会三家共治的组织实体。这样人民政协才能真正成为党委和政府与人民群众和社会组织之间的连接器、参谋部、软化器、出气孔、民主协商平台,成为“挖掘机”,挖掘更多的社会弱势群体需求,更加重要的是成为自律自治和服务社会平台。只有这样才能更好地发挥人民政协在国家治理体系和治理能力建设的过程中功能,才能推动人民政协事业的不断向前发展。 

    

  关键词:人民政协    国家治理体系   作用     探析 

    

    

    

  党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,以此作为全面深化改革的总目标。这对于决胜全面小康进而实现民族复兴的现代化事业建设来说,具有深远的理论意义和重大的现实意义。“国家治理体系和治理能力现代化”,对人民政协而言是一种全新的政治理念。如何认识国家治理体系和治理能力现代化以及人民政协在在国家治理体系中的作用,是本文探讨的话题 

  一、正确认识治理、国家治理体系和治理能力现代化 

  1、中国古代的“治理”,更多的是指管理、统治的意思。"《孔子家语·贤君》:"吾欲使官府治理,为之奈何?"。如"《汉书·赵广汉传》:"壹切治理,威名远闻。现代的治理理论兴起于20世纪90年代的西方,是随着科技发展和全球化的到来,人类的政治重心从“统治”走向“治理”。 

  “治理”的概念不同于“统治”的概念。俞可平先生认为统治与治理主要有五个方面的区别1。第一,权威(权力)主体不同。统治的主体是单一的政府或其他国家公共权力;治理的主体则是多元的,除了政府以外,还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。第二,权威的性质不同。统治是国家强制性的;治理有强制性的,但更多的是协商性的。第三,权威的来源不同。统治的权威来源于强制性的国家法律;治理的来源除了法律以外,还可以包括各种协商性的契约。第四,权力运行的向度不同。统治的权力运行是自上而下的管理;治理的权力可以是自上而下的管理,但更多的是平行的协商。第五,两者的作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及为边界;治理所及的范围则以公共领域为边界,后者比前者要宽广得多。之所以出现治理理论,主要是由于现代科学技术的发展和全球化,加速了世界的流动性和多元化的发展,政府失败和市场失灵,使得传统的管理体制很难适应快速发展的变化。人们认识到虽然政府和市场都是社会所必须的,但都不是万能的,都存在着局限性。在这种背景下,治理理论提出了治理主体除了政府以外,还必须依靠企业、社会组织和居民自治组织等参与到国家治理体系之中。所以,可以说治理是社会组织参与到国家治理体系的行为方式,也可以说是指政府吸引社会组织参与到国家治理体系的行为方式,还可以说是通过某些途径调节政府行为的机制等等,从不同的视角看有不同的说法。但不变的核心是治理不是一个主体在战斗,是政府、市场和社会组织三个方面互相分工,为了公共利益协作配合,共同治理社会的过程。 

  2、治理体制。国家治理体系就是规范社会权威(权力)主体及运行一系列制度和程序。国家治理体系,是一个内涵和外延都十分庞大的综合性概念,既包括国家治理的主体,如党、政府、民间团体以及广大人民群众等;也包括国家治理的客体,如经济、政治、文化、社会、生态环境等;同时还包括国家治理的道路、理论、制度、政策、方法等等2。一般而言,治理包括三个最重要的次级体系,政府治理、市场治理和社会治理。其中,核心是国家政治体系,我国国家政治治理体系了包括了党委、人大、政府、政协等等。国家治理的理想目标是提高国家的治理能力,实现国家的治理能力的现代化。国家的治理能力的现代化要求不仅国家治理有效,而且实现善治。所谓善治不同于传统的政治理想“善政”或“仁政”,“善政”或“仁政”是希望有一个好的政府、好的官员和体制,善政是政府的工作。善治不仅要有好的政府治理,还要有良性的社会各界共同参与。相应治理社会不仅是政府的职责,也是社会组织和公民的职责。所以善治是政府、市场和社会组织为了公共利益最大化,各方协商,各展其长,低成本高效益的社会共同治理过程,善治由于充分调动了三个方面的积极性和所长,它能使国家与社会的利益接近处于最佳状态,社会组织和公民在公共事务管理中的作用将变得日益重要。传统统治是政府掌舵,政府划船。善治是政府治理公共领域,市场治理经济领域,社会各种弥补政府和市场的不足,三种力量共同划船。有些事务甚至是完全交給社会组织和公民去去掌舵,政府只充当“守夜人” 

  3、国家的治理体系的现代化。核心是国家能力的有效性。《中国国家能力报告》将国家能力定义为将自己的意志、目标转化为现实的能力。在国家能力的理论视角下现代化的治理能力包含四个特征,即能力强大;国家、市场、社会共治且相互赋权;能力的多元化及各种能力间的协调发展而非相互冲突;制度化和法治化等。俞可平3认为国家治理体系的现代化是是政治现代化的重要表征,更是社会现代化的必然要求。衡量一个国家的治理体系现代化,至少有以下五个标准4:其一是制度化,它要求政府、企业和社会的治理有完善的制度安排;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障人民当家作主,体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治,即宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率,即国家治理体系应当有效维护经济社会的发展。其五是协调,国家治理体系是一个有机的制度系统,从中央到地方,从政府治理到经济治理再到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互制约、相互协调、相互补充,有效的服务于公共利益。 

  综上所述,治理的关键是政府、企业和公民社会三者联动,各展所长,取长补短,协商合作,共同推动经济发展、国家和社会公共事业的发展.不可讳言,国家治理体系的核心是国家政治治理体系,尤其是中国,在相当长的时间内我国所有权力主体中,政府的力量无疑是具有压倒一切的优势,任何其他各种社会力量难与国家政治体系相提并论。国家政治体系仍然是社会前进的“火车头”,它对我们提高治理能力,实现善治有着决定性的作用。所以,厘清人民政协在国家政治治理体系内部的作用是国家治理体系建设和治理能力现代化的重要工作。 

    

  二、人民政协在国家治理体系中的作用 

  现代的国家治理体系是一个有机、协调、动态的和整体的制度运行系统。人民政协在国家治理体系中的作用的有效性,涉及三个基本问题:谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素,即治理主体、治理机制和治理工具。在我国国家的治理体系中,政府、市场和社会都是治理主体,但核心的治理主体是国家政治治理体系,它是国家权力实现的最重要的平台,虽然国家权力的实现远不止这一个平台。我国的国家政治治理体系中主要是党委、人大、政府、政协四大班子。其中中国共产党是执政党,是中国特色社会主义事业的领导核心,它拥有决策权;人民代表大会是国家权力机关,它拥有批准权;人民政府是国家权力机关的执行机关,是管理国家事务的行政机关,它拥有执行权;政协是各党派团体和各族各界代表人士进行政治协商、民主监督、参政议政的重要机构,它拥有话语权,对政治经济和社会发展有制度性影响的能力。四大班子的分工协作构成了我国的国家政治治理体系的制度化核心主体。 

  1、人民政协是我国国家是国家国家治理体系中重要的主体之一,发挥了重要独特的功能。众所周知,我国是人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会的我国的根本政治制度,政治协商是我国的基本政治制度,它在横向权力的分工上是以相互分工,相互配合为主。不同于西方的政治制度,是通过政党制度、选举制度、议会制度、三权分离的制度,他们在对横向权力的安排上更多地是强调分权制衡,以此实现不同政治派别和选民的利益。在我国的政治体制中,中国共产党是执政党和领导核心,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。人民代表大会制度是人民当家作主管理国家的根本政治制度。它的特定是5:一是“以地域代表制兼采职业代表制”为特征的代议制度:二是中共代表的总数要保证大于 60%:三是在组织原则上实行民主集中制,民主集中制是一种基于利益的一致性为基础的表达方式。这些都保证了执政党的支配地位,同时也代表了所在地域性的工农联盟的利益。正因为如此,在利益多元化的格局下,使其产生了“代表性”不足的问题,并不能完全代表社会各个阶层和方面的利益。而政协制度则对各个阶层和方方面面的利益和诉求表达起到了重要补充的作用。政协自成立之日起就是以“界别”参加活动和开展活动的,目前参加政协的界别有 34个,涵盖和包容了民主党派,社会各个阶层、行业、民族、宗教和团体等多种范畴,是最广泛的统一战线组织。政协委员由各界别推荐产生的。所以界别是政协特有的一种组织形式,政协委员是由热爱祖国,拥护中国共产党的领导和社会主义事业,维护民族团结和国家统一,遵守国家的宪法和法律,在本界别中有代表性,有社会影响和参政议政能力的人组成。因此政协制度具有:一是代表性多元,具有最广泛的代表性和政治上最大限度的包容性;二是政协制度还有一个组织结构规定是非中共参加人士要高于 60%的原则;界别特色和非中共占多数特色,把政治体系的参与者延伸到一切可以吸收和容纳的少数派。三是社会方方面面的社会精英组成。如果说人大代表首先代表了地区选民的利益,它侧重表达地区工农联盟的利益。而政协是则在服务中心、维护大局的前提下,代表了的界别利益和非中共的各阶层和团体的利益。从制度设计层面看6,人民代表大会制度是一种区域利益与多元利益的结合。而人民政协制度则是一种界别利益和多元利益的结合。如果说,人大代表的制度安排体现了人民共同整体体利益和长远利益,那么,政协制度设计则体现了共同体利益和特殊性利益、局部利益的结合。所以政协制度是国家的治理体系中一个重要的制度安排和重要的治理主体。 

  2、如何治理,政协作为我国国家的治理体系中制度化的民主协商机构,政协参与国家治理是通过政治协商、民主监督、参政议政实现的。其参与政治治理体系工作的机制是协商,其参与国家政治治理体系的工具是“调研、发言和提案”。政协在服务中心,维护大局的前提下,既为国代言,更为改革开放前所没有的新的社会阶层和方面的利益代言。改革开放以来,各种新生社会力量快速成长,崛起了新的新社会阶层,社会结构随之的多元性了。社会日益形成为一个由多种社会阶层和多种利益主体构成的复杂结构。各种利益摩擦、冲突也随之出现。多元化的利益主体如何表达利益诉求,如何协商,我国现在除了得到宪法支持与确定的政党制度协商外,政协是最重要制度化的民主协商机构,其重要性可想而知。达尔说民主是多重少数人的统治,政协代表了多重少数人中的相当一部分。是没有政协的制度安排,国家治理主体制度的设计上是存在缺陷的,是不完整的,是不利于社会的稳定和发展。 

  政协作为国家政治治理体系重要的组成部分,政协的协商包括民主协商、民主监督和参政议政三个方面:民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施监督,对重大方针政策的贯彻执行监督和国家机关及其工作人员的工作监督。它通过建议和批评对相关权力主体进行监督,政协只监督不认定和处罚,这明显不同于人大的直接监督,也不同于政府职能部门的监督,更不同于社会监督。政协的协商可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议,举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议,进行协商,亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商:参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。可通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。也可以通过小组发言、联组发言、个人或联名提案、界别提案等等表达诉求或者关切,是社会方方面面意见建议和诉求的集中表达场所,也是民主协商机构。密尔在《代议制政府》中就代议团体的职能明确指出,代议制议会有两项职能:一是监督和控制政府;二是它既是国民的诉苦委员会,又是他们表达意见的大会。参政议政是各民主党派无党派民主人士和其他爱国人士参与国家政治生活的泛称。他们参加国家政权,并在国家各级权力机关、政府和司法机关和人民政协担任领导职务。他们参与国家大政方针的协商和决策过程。参与国家事务的管理并对国家方针、政策、法律、法令等等执行情况进行检查和监督.随着治理理论的兴起,政协的协商功能得到了发展,政协与人大、政府三者之间的协商包括在决策前协商、在协商后表决作决策和在执行中监督协商。三者统一在中国共产党的领导下,依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作,各司其职,相辅相成。由于我国政治制度不是西方国家的权力在立法、司法和三个方面的政治权力性制约,而是公共权力在决策、执行和监督层面的制度性微观配合。所以人民政协对我国政治体制发挥了重要的补充和配合。正因为如此,中共中央在2006 年第一次以执政党文件的方式发布了《关于加强人民政协工作的意见》,其中第 3 条明确表述:“人民政协是我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中具有不可替代的作用”。 

  3、如果说过去政协是我国政治治理体制的重要组成部分,对我国的现代化建设发挥了无可替代的作用。在新时代中国特色国家治理背景下,政协不仅在于国家政治治理体系内发挥功能,更加重要的是依据其独特的社会代表性,激发各个社会阶层、方面参与社会治理的积极性。大家知道,我国的政治体制经历了从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主的发展过程。国家在政治稳定的前提条件下进行了大规模的政治性分权,这种分权几乎同时在三个维度展开,中央向地方分权,政府向企业分权、国家向社会分权。分权极大地激发了各个方面的积极性,促进了经济社会的发展。分权紧紧围绕着发展这个第一要任,将各级政府变成了任务型政府。任务型政府虽然有利于短期的发展,但难能适应后工业社会不确定性和高度复杂变化的特点。而服务型政府虽然强调政府的公共服务功能,然而不可否认的是它使政府管理更为碎片化,甚使政府分身乏术,难以应对。所以当代中国的治理不能是简单的分权,而应该是有序的“分权”。分权不好会产生很大的混乱分权在中国背景下,培养社会组织更多的应该是经过结构整合,拥护党的领导的各个党派、阶层、行业、民族、宗教和团体等等组织,也应该向这些组织适度分权。显然,政协旗下的社会组织的组织性和代表性是其他组织难以替代的,可以也应该成为社会治理的重要组织,当然并不排斥其它社会组织的重要性和作用。所以政协在新时期国家治理体系中的作用,不仅是党委和政府与人民群众的连接器、参谋部、软化器、出气孔、协调平台,政协旗下的社会各界的自律性组织和公益性组织可以成为承接社会“分权”的组织实体,在国家、社会、经济治理中发挥重要作用,不仅是为中国特色有序民主政治的表现,而且可以成和推动进一步民主的路径之一。习近平在人民政协成立65周年大会上发表重要讲话,他强调人民政协是人民民主的重要形式。人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新,丰富民主形式,畅通民主渠道,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主,为全面小康和早日实现中国梦而奋斗。 

  二、充分发挥政协在国家治理体系中作用的思考 

  习近平说7“相比我国经济社会发展要求,相比人民群众期待,相比当今世界日趋激烈的国际竞争,相比实现国家长治久安,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足”如何充分发挥政协在国家治理体系中作用,个人有几点思考。 

  1、在宪法层面明确人民政协的定位。我国宪法明确规定:中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。《中国人民政治协商会议章程》规定:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。由此可见,政治协商制度作为我国的一项基本政治制度是政协自己的规定,也符合一些政治性理论的说法,人民政协制度在顶层设计上始终没有得到国家法律的确认。政协在规范的国家宪法层面是缺少法源的。吴丽萍认为政协组织的法律定位是不明确的,要对政协的地位、功能和运作方式等进行法律规范,对政协与党委、人大、政府四大班子的关系作出法律界定,特别是对政协的职能、履行职能的基本原则、政协的组织机构、委员的权利和义务等作出明确法律界定8。希望:一是在宪法中明确政治协商制度是我国的一项基本政治制度,对协商进行顶层设计的立法;二是通过专门的《人民政治协商法》,明确规定政协的职权和基本原则,政协委员的权利和义务等等。不能只是简单的定位在“爱国统一战线”上,因为统一战线不是制度性安排,其任务也是随时变化;三是人民政协作为政治协商制度,其主要任务还是政治协商。当然必须区别它与多党合作的政治协商的关系,使二者有机配合服务于国家治理现代化。有专家建议将人大监督权的一部分如询问权、质询权和调查权分予政协,而将处置权与罢免权归于人大,立法权和处置权仍然留在人大,这样可以使人民政协制度的民主监督有法律依据和抓手。因为政协没有决定权,因此政协监督权的分享并会不影响党委、政府人大在国家政治生活中的主体地位。党委发挥着政治和组织引领的作用,政府发挥执行作用,人大发挥批准的作用,政协依旧发挥着表达、协商和监督作用,四者共同参与国家治理,形成一个合理有效稳定的治理结构。当然也有人建议将人民政协纳入国家民主的范畴,而不是协商民主的范畴来进行战略定位,进一步完善政协的代议功能并使之制度化,这也许是完善我国政体值得思考。 

  1、加强政协的功能转换,充分发挥政协中各个界别的功能,鼓励和支持政协各个界别深入向下渗透,鼓励和支持政协各个界别成立、参与公益性组织和自律性组织。现在政协的各个界别中许多界别的代表性是存在问题的,特别是民主党派。诚然他们都是社会精英,他们能在自己的专业上提出一些有价值的意见和建议,但他们都集中在知识分子阶层,其代表性的利益都相对集中。其他界别也有类似的问题,他们多数是机关工作人员,深入基层不够。即使协商组织他们去调研,也是走马观花,难以深入。达尔认为:政治是多重少数人的统治。民主是多重少数人的协商。政协要准确成为多重少数人诉求和利益的表达平台,其代言人是否深入到他们显得特别重要。社会不只是知识分子和社会精英组成的,也不能只是表达他们的建议。否则,社会和形成多数人暴政。社会在追求整体的、长远的和发展的利益过程中,必须有人类伦理的价值指引。少数的弱势群体的诉求如何在国家治理体系中得到表达,各个界别若能发展自律性组织和公益性组织,他们会更加接地气,更有代表性,协商的效果和更好。 

  2、只有加强政协队伍的建设,才能充分发挥政协在国家治理体系中作用。政协是推动实现公民的有序政治参与,推动科学和民主发展并实现社会的和谐稳定的重要工具,是增强国家治理能力现代化,实现善治的有机组成部分。从国家治理现代化的深刻意蕴中把握人民政协的功能,要实现人民政协能力的提升,必须加强内部组织和能力建设:首先,加强对各个界别的政协工作指导,对各个界别进行政协考核,对政协工作庸、懒、散、慢的单位,应该进行批评、教育,甚至进行整改。同时推动政协各个界别发展自律性组织和公益性组织。在我国全能型政府向治理范式的变迁中,构建“政府主导一官民协同”的多中心社会公共事务治理范式,是我国可预见未来政治治理范式革新的目标取向。政协主导下的各个界别政治主导下各个界别是多元治理模式的良好社会组织基础。其次必须选好政协委员,政协委员不是奖励品,是用来工作的,也不是行业精英就可以成为政协委员。必须不仅是行业精英或者方面的代表,而且有参政议政的能力和意愿,并且愿意牺牲时间和精力的人吸收到政协中。再次,加强政协机关建设。政协机关不仅要为机关内部服务。更要为推动政协于服务社会公益性组织,更好收集各个方面的诉求和良言善策,在国家治理中更好发挥自己的平台优势。最后,加强对政协委员的针对性培训,政协委员的培训不是简单的政治经济形势等等的培训,而是是政协委员履行职责的培训,如宪法、政协章程的政协,如何进行调查研究,如何写调研究报告、提案等等基本的委员功底。然后才是国家的方针政策和地方的工作重点等等的培训。特别是加强委员们联系和服务社会公益性组织的能力建设。 

  3、政协工作的重点在协商,即提出的意见建议必须与国家的发展方向和改革的基本方向相一致的,必须具有社会价值,能够对社会产生正面的影响,因此政协在协商中必须具备四“善”的理念,把四“善”的理念作为协商的出发点和归属点,包括民主协商、民主监督和参政议政三个方面都必须有四“善”的理念。第一,善者协商,去协商的人必须有协商的能力,包括调研、问题的解构、结构、表达能力和人际交往等等能力。第二善意协商,协商的目的是为了推动各方面工作的进步,不是西方的为了一党之私政党恶斗。提出的意见建议应该是善意的,是可以改进的,而不是为了刷存在感。第三,善于协商和服务,政协工作的权力是话语权,没有处置权。而且经常是对行政工作提意见,难免有抵触,如何协商显得很关键,这对政协及委员都是一种能力和素质的考验。第四,协商追求的是善果。这种结果对公共利益是增进的,是有益处的。 

  总之,人民政协作为统一战线的组织和政治协商的重要机构、人民民主的重要实现形式,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。政协不是权力机关,不是决策机构,不是执行机关,而是各党派和各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。在国家治理体系现代化和治理能力建设的过程中,必须牢牢把握政协性质定位的基本要义,开拓创新,充分发挥政协独特的结构优势,充当良性社会组织发育的推动者,并且为他们提供建言献策的机会。使政协成为民主的平台和沟通的平台、监督的平台和良性社会组织参与国家治理的平台,形成高度的政治信任、和参与,促进各类资源的优化配置,减少甚至避免社会内部能量的损耗,充分调动各方面的积极性,推动中国特色社会主义国家治理体系和能力建设,推动人民政协事业不断推向前进。 

    

    

  参考文献: 

    

  1.4.俞可平主编,M〕推进国家治理与社会治理现代化  当代中国出版社,2014.09,12 

  2.推进国家治理体系和治理能力现代化,M〕国家行政学院出版社,2014.04,9 

  3.转自张长东.国家治理能力现代化研究—— — 基于国家能力理论视角〔J.法学评论,20143 

  5.6.胡筱秀.国体与政体之间的关系研究———兼论人民政协制度的定位  J〕政治与法律 2010 年第 9  

  7.习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来{N}.人民日报,20140101 

  8.吴丽萍  政治协商纳入决策程序的制度建设:历史、困境与对策 〔J〕 改革研究 2017年第 4  

    

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